Por Robert Staiger, Economista-chefe da OMC
O sistema de comércio multilateral tem sustentado uma expansão de quase 50 vezes no volume do comércio mundial de bens e um dos períodos mais notáveis de crescimento e desenvolvimento econômico da história moderna, mas a política comercial global e a OMC estão enfrentando as interrupções mais sérias e prolongadas desde a criação do sistema há 80 anos.
Para ajudar a entender como chegamos a este momento, oRelatório Mundial de Comércio 2026faz algumas perguntas fundamentais: Qual é o valor do sistema de comércio multilateral encarnado na OMC e no Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT)? Qual é a lógica econômica por trás de suas regras? Por que um sistema que tem gerado tanto está sob pressão? E o que está em jogo à medida que os membros da OMC consideram como a instituição deve se adaptar?
Alguns números fornecem um ponto de partida útil.
Atualmente, cerca de 72% do comércio de bens da economia global ainda ocorre sob os termos de tarifas do Sistema de Facilitação do Comércio (SFC), o que significa que qualquer vantagem comercial concedida por um membro do SFC a um parceiro comercial deve ser estendida a todos os outros membros. Estimativas empíricas sugerem que a adesão ao GATT/SFC aumentou o comércio entre os membros em cerca de 140%. A participação das economias de baixa e média renda no comércio global quase dobrou nos últimos três décadas, de 23% em 1995 para 45% em 2024. Os serviços digitais cresceram mais de cinco vezes desde 2005 e agora representam cerca de 55% das exportações de serviços globais. E simulações de economistas do SFC apresentadas no relatório sugerem que a diferença entre um mundo com maior cooperação multilateral e um em que a cooperação multilateral se esvai significativamente pode, em última análise, representar de 5 a 10% do Produto Interno Bruto (PIB) global até 2050.
Juntos, esses números apontam para três principais conclusões do relatório relacionadas ao valor do SFC.
O valor da Organização Mundial do Comércio
Em primeiro lugar, o SFC tem sido um importante motor de comércio, crescimento e prosperidade.
A transformação da economia mundial desde a criação da GATT em 1947 é extraordinária. O sistema de comércio multilateral expandiu-se de 23 signatários originais da GATT para 166 membros da OMC, representando cerca de 98% do comércio global. Ao mesmo tempo, custos de comércio mais baixos e previsíveis apoiaram uma expansão dramática do comércio internacional.
Isso não foi simplesmente uma questão de tarifas sendo reduzidas. As tarifas se tornaram mais previsíveis devido aos compromissos dos membros; medidas não tarifárias passaram a estar sujeitas a disciplinas e requisitos de transparência comuns; e acordos sobre comércio de serviços, propriedade intelectual, padrões de produtos e facilitação do comércio reduziram outras barreiras ao comércio internacional.
As evidências empíricas sugerem que esses compromissos importaram. Pesquisas recentes estimam que a adesão à GATT/OMC aumentou o comércio entre os membros em cerca de 140%, com ganhos particularmente fortes onde as economias fizeram compromissos de política substanciais (veja a Figura 1). A adesão à OMC também apoiou reformas domésticas mais amplas: economias que realizaram reformas e compromissos mais profundos como parte da adesão cresceram, em média, 1,5 pontos percentuais mais rápido do que os membros que não passaram por um processo de adesão comparável.
Os ganhos econômicos vão além do aumento dos volumes de comércio. Um estudo citado no relatório (Felbermayr et al., 2019) estima o aumento da prosperidade global associado à adesão à OMC em cerca de US$ 855 bilhões, equivalente a um ganho médio de cerca de 4,5% do PIB por membro. Evidências também indicam que cerca de 85% dos membros da OMC experimentaram uma diminuição nos preços relativos para os consumidores em comparação com o restante do mundo devido à adesão à OMC.
Para as economias em desenvolvimento, uma das mudanças mais notáveis tem sido a convergência de renda. Entre 1995 e 2023, a renda per capita global real aumentou em cerca de 65%, mas quase triplicou nas economias de baixa e média renda. O relatório estima que entre um quinto e um terço dessa convergência pode ser atribuído à redução dos custos de comércio. Ao mesmo tempo, a participação de pessoas vivendo na extrema pobreza nessas economias caiu de cerca de 40% para 10%.
Os compromissos da OMC também ajudaram a fornecer a previsibilidade necessária para que as empresas construíssem redes de produção globais. O comércio em cadeias de valor globais (CVA) aumentou de cerca de 35% do comércio global em 1995 para quase 49% em 2022. Um estudo citado no relatório (Fernandes, Kee e Winkler, 2022) estima que a adesão à OMC aumenta a participação nas CVA em quase 8%.
A integração nas CVA pode, às vezes, tornar as economias mais frágeis, mas o oposto é frequentemente o caso, pois a previsibilidade e a abertura também facilitam a adaptação quando ocorrem crises internacionais. Durante a crise financeira global de 2008, as medidas protecionistas aumentaram muito menos do que o que seria sugerido pelas práticas históricas. Durante a COVID-19 e após o início da guerra na Ucrânia, as empresas e as economias foram capazes de redirecionar rapidamente o comércio para mercados e fornecedores alternativos. De acordo com uma pesquisa citada no relatório (Jakubik e Piermartini, 2023), sem os limites tarifários da OMC (conhecidos como "bindings"), as economias seriam 4,3 vezes mais propensas a responder a volumes de importação mais altos, aumentando as tarifas.
No entanto, os benefícios do comércio mundial não são universais. Os países menos desenvolvidos (PLD) ainda representam menos de 1% do comércio global, seus custos de comércio em manufatura e serviços permanecem cerca de 50% mais altos do que os de economias de alta renda, e os benefícios do comércio foram distribuídos de forma desigual entre trabalhadores e regiões dentro das economias. Uma lição central é que a abertura ao comércio precisa operar em conjunto com políticas domésticas que permitam que pessoas e lugares participem, se adaptem e se beneficiem do comércio mundial.
Em segundo lugar, há uma forte lógica econômica por trás da cooperação da OMC e do design de suas regras.
Os sucessos do sistema de comércio mundial não surgiram simplesmente porque as economias se comprometeram com a abertura ao comércio ao mesmo tempo; eles são o resultado da cooperação internacional no comércio.
A lógica econômica da cooperação internacional é facilmente compreendida. Quando um governo estabelece uma política comercial de forma unilateral, ele pode não levar em consideração totalmente o custo que suas restrições comerciais impõem aos exportadores estrangeiros. Outros governos enfrentam o mesmo problema. O resultado pode ser um cenário familiar: medidas protecionistas individualmente racionais produzem excesso de proteção comercial coletivamente.
Negociações comerciais alteram esse cálculo. Elas permitem que os governos troquem o acesso ao mercado de forma recíproca, oferecendo algo de valor para os parceiros comerciais em troca de algo de valor para seus próprios exportadores. O resultado pode ser um comércio mais aberto do que os governos escolheriam se agissem de forma independente.
Mas a barganha comercial recíproca por si só não é suficiente. Outros elementos da arquitetura do sistema de comércio baseado em regras também importam.
O tratamento MFN torna a barganha comercial mais gerenciável, estendendo o tratamento tarifário negociado para todos os membros, em vez de exigir um acordo separado com cada parceiro para cada tarifa. Também ajuda a preservar o valor das concessões negociadas e limita a capacidade do poder econômico de determinar quem se beneficia delas. Os compromissos tarifários transformam os resultados negociados em compromissos duradouros.
A transparência permite que governos e empresas saibam as políticas que enfrentam. A resolução de disputas fornece um meio baseado em regras para lidar com divergências, em vez de deixar as economias dependerem principalmente da retaliação unilateral.
O relatório descreve esses elementos como uma arquitetura mutuamente reforçadora: a reciprocidade cria incentivos para barganhar; o tratamento MFN generaliza os ganhos; os compromissos tarifários os tornam duráveis; e a transparência e a resolução de disputas sustentam a confiança no acordo comercial. Emoutros posts, também forneço mais detalhes sobre esses elementos e como eles ajudaram os membros a alcançar uma cooperação internacional significativa no comércio.
Essa lógica econômica se estende cada vez mais além das tarifas.
À medida que as tarifas diminuíram e a produção global se tornou mais integrada, o acesso ao mercado dependia cada vez mais de padrões de produtos, regulamentação doméstica, subsídios e outras políticas "por trás das fronteiras". Acordos da OMC, como o Acordo Técnico para o Comércio (TBT) e o Acordo Sanitário e Fitosanitário (SPS), ajudam os governos a perseguir objetivos regulatórios legítimos, ao mesmo tempo em que limitam custos de comércio desnecessários.
As evidências sugerem que esses acordos promoveram a transparência e boas práticas regulatórias, enquanto seus comitês da OMC forneceram um local para resolver problemas antes que se tornem disputas formais. Mais de 1.500 preocupações comerciais específicas foram levantadas pelos membros nos comitês TBT e SPS, mas apenas cerca de 110 disputas nessas áreas foram iniciadas e apenas 27 resultaram em decisões, ilustrando o valor da OMC como fórum de discussão (veja a Figura 2).
Este é um aspecto do valor da OMC que é facilmente negligenciado. A instituição não é apenas um corpo de negociação para rodadas importantes. Também fornece infraestrutura para a cooperação diária.
Nenhum desses implica que a arquitetura da OMC é perfeita. Existem muitas áreas onde os membros não cumpriram o requisito de enviar notificações sobre suas medidas comerciais. O Tribunal de Apelação do sistema de resolução de disputas da OMC atualmente não está em condições de ouvir recursos. As negociações frequentemente têm dificuldades para alcançar consenso. A flexibilidade em termos de cumprir os compromissos da OMC, indispensável em um grupo de membros diversificado, requer concessões.
Mas a flexibilidade faz parte da lógica econômica da cooperação. Medidas de proteção, remédios comerciais, acordos comerciais regionais e tratamento especial e diferenciado para economias em desenvolvimento permitem que os membros com diferentes necessidades e capacidades participem de um sistema comum. A questão é como projetar flexibilidades nos acordos da OMC para que elas apoiem a participação no comércio global sem enfraquecer progressivamente a previsibilidade do sistema comercial ou fragmentar a cooperação.
Mesmo os acordos comerciais regionais (ACRs) ilustram essa necessidade de flexibilidade. Mais de 380 ACRs notificados à OMC estão em vigor, mas há pouca evidência de desvio de comércio do restante do sistema multilateral de comércio. O que é frequentemente esquecido é que as próprias regras da OMC moldam esses acordos: o Artigo XXIV do GATT, por exemplo, exige que as áreas de livre comércio eliminem restrições ao comércio interno substancial, sem, no entanto, criar barreiras externas. Simulações no relatório sugerem que, sem essas disciplinas, a barganha comercial discriminatória reduziria o bem-estar global, com economias menores sofrendo desproporcionalmente.
Em terceiro lugar, a erosão do sistema de negociação baseado em regras teria custos elevados.
O valor de uma instituição pode ser mais claramente visto perguntando o que o mundo seria sem ela.
O relatório considera três cenários diferentes. Estes são simulações, não previsões. Seu propósito é ilustrar as consequências econômicas de diferentes formas de cooperação internacional. Sob um cenário de cooperação aprimorada, o PIB global é 2,9% acima da linha de base e as exportações são 17,9% maiores até 2050. Sob um cenário de geofragmentação, em que o comércio se divide cada vez mais ao longo de linhas geopolíticas, o PIB global é 5,1% menor e as exportações são 18,6% menores no mesmo período. Em um cenário de acordo de livre comércio (FTA), onde a cooperação multilateral dá lugar a uma rede de acordos preferenciais sem a OMC, o PIB global é 6,9% menor e as exportações são 26,9% menores até 2050 (veja a Figura 3).
A diferença entre a cooperação multilateral fortalecida e a erosão do sistema é, portanto, potencialmente equivalente a 5 a 10% do PIB global real. Além disso, as perdas não seriam distribuídas igualmente. Economias menores e mais pobres têm menos poder de barganha em um mundo dominado por acordos discriminatórios e medidas unilaterais. As simulações do relatório sugerem que elas sofreriam custos particularmente elevados da fragmentação.
Isso nos leva à questão central do Relatório de Comércio Mundial de 2026: se a lógica da cooperação permanece válida, por que o sistema está sob pressão? A conclusão do relatório é que o mundo ao redor da OMC mudou, em grande parte devido ao sucesso do próprio sistema.
Os desenvolvimentos que desafiam o sistema de comércio
O relatório identifica quatro mudanças estruturais.
Primeiro, o poder econômico é mais amplamente distribuído.A participação das economias de baixa e média renda no comércio de bens da globalização aumentou de 23% em 1995 para 45% atualmente. Isso é um dos principais resultados da integração econômica global. Mas também significa que as realidades do mercado de hoje são cada vez mais diferentes das que estavam na base dos acordos comerciais feitos décadas atrás.
Algumas economias em desenvolvimento se tornaram principais fornecedores e mercados, enquanto muitas economias desenvolvidas já têm tarifas relativamente baixas e, portanto, menos acesso ao mercado para oferecer em negociações de tarifas convencionais. Isso pode tornar a construção de novos acordos recíprocos mais difícil, mesmo que o deslocamento do poder de mercado crie novas possibilidades para o comércio, incluindo entre as próprias economias em desenvolvimento, conforme ilustrado na Tabela 1. Isso também torna a dimensão do desenvolvimento mais complexa, pois os membros do WTO em desenvolvimento variam de países em desenvolvimento com capacidades muito limitadas a grandes comerciantes globais.
Em segundo lugar, as diferenças nos sistemas econômicos e na intervenção governamental tornaram-se mais proeminentes.Políticas industriais, subsídios e o envolvimento do Estado nos mercados não são novidades. O que mudou é a escala, o escopo e a importância dessas políticas em diferentes economias. As discussões no Conselho Geral do WTO, que inclui todos os membros do WTO, sobre diferentes sistemas econômicos e políticas industriais foram aproximadamente dez vezes mais frequentes em 2020-25 do que em 1995–2000. Ao longo da última década, as autoridades investigadoras têm se baseado em uma metodologia - permitindo que o governo rejeite o uso dos preços de venda domésticos de um exportador na determinação de dumping, com base no argumento de que não pode ser estabelecida uma comparação justa com o preço de exportação devido às diferenças nos sistemas econômicos - em mais de um quarto das investigações antidumping (veja a Figura 4).
Isso levanta o que o relatório chama de um "problema de interface". O WTO nunca foi projetado para exigir que os membros adotem o mesmo modelo econômico. Sua tarefa é, em vez disso, estabelecer regras que permitam que diferentes sistemas coexistam sem que as políticas de um membro comprometam os compromissos de acesso ao mercado negociados com outro. As disciplinas de subsídios, as regras de comércio estatal, os compromissos de adesão ao WTO e os remédios comerciais, como o antidumping, têm desempenhado aspectos dessa função há muito tempo. Mas, à medida que a intervenção governamental se torna mais significativa do ponto de vista econômico, questões de transparência, efeitos transfronteiriços e a adequação das disciplinas comerciais existentes tornam-se igualmente importantes.
Em terceiro lugar, a própria natureza do comércio mudou.As cadeias de valor globais (GVCs) significam que uma tarifa de importação ou restrição de exportação podem se propagar por redes de produção muito além do relacionamento bilateral imediato. A proteção efetiva recebida por uma indústria, portanto, pode diferir significativamente de sua tarifa estatutária. Empresas e redes de produção multinacionais, em vez de economias nacionais consideradas isoladamente, tornaram-se unidades organizacionais cada vez mais importantes do comércio mundial.
Enquanto isso, serviços, comércio digital, inteligência artificial (IA) e considerações ambientais estão aumentando a importância das políticas que operam além das fronteiras. Privacidade, segurança cibernética, concorrência, governança de IA, precificação de carbono, padrões ambientais e subsídios podem todos servir a objetivos de política legítimos, mas também podem impactar parceiros comerciais. A cooperação, portanto, está cada vez mais preocupada com a interação entre diferentes regimes regulatórios, em vez de simplesmente a troca de concessões tarifárias, como o crescente número de preocupações comerciais levantadas pelos membros da OMC sobre medidas relacionadas ao meio ambiente (veja a Figura 5).
A natureza em mudança do comércio torna a cooperação internacional sobre questões comerciais intrinsecamente mais difícil. A regulamentação doméstica está intimamente ligada às preferências sociais e a objetivos de política não comerciais, e os efeitos transfronteiriços são frequentemente mais difíceis de medir. No entanto, uma maior integração econômica torna a cooperação nessas políticas mais necessária precisamente quando se torna mais complicada.
Em quarto lugar, a rivalidade geopolítica e as preocupações de segurança econômica estão mudando a forma como os governos veem a interdependência.A concentração da cadeia de suprimentos, a crescente importância de tecnologias e insumos críticos, segurança nacional e dependência estratégica tornaram-se mais proeminentes na política comercial (veja a Figura 6). As regras da OMC reconhecem a necessidade dos governos de espaço de política em relação à segurança nacional, mas uma medida tomada por um governo para reduzir sua própria vulnerabilidade pode aumentar a percepção de vulnerabilidade de outro governo, levando a restrições comerciais adicionais. O perigo é um movimento auto-reforçando-se de interdependência gerenciada para fragmentação.
O sistema de comércio baseado em regras precisa se adaptar
Esses desafios levam à mensagem mais importante que vejo no relatório.
Os desafios enfrentados pela OMC não demonstram que sua lógica econômica subjacente deixou de se aplicar. Na verdade, o oposto é verdadeiro. Maior interdependência entre parceiros comerciais e maiores impactos de políticas transfronteiriças aumentam o potencial de ganhos da cooperação.
Mas os mecanismos pelos quais essa cooperação tradicionalmente opera estão sob pressão. Acordos comerciais firmados quando a distribuição do poder econômico era diferente precisam funcionar em uma economia mais multipolar. As regras precisam gerenciar as consequências mais significativas das interações entre diferentes sistemas econômicos. A cooperação precisa cada vez mais lidar com medidas complexas por trás das fronteiras. Além disso, a flexibilidade legítima em matéria de segurança nacional precisa coexistir com um quadro baseado em regras.
O relatório deliberadamente não prescreve como os membros da OMC devem responder a esses desafios. Essas são escolhas dos membros. O que a economia pode fazer é esclarecer os possíveis trade-offs e identificar o que está em jogo.
A história do sistema de comércio multilateral fornece algumas razões para confiança. O sistema se ajustou repetidamente às mudanças na composição, no poder econômico, na tecnologia e na natureza do comércio. Sua longevidade nunca dependeu de manter suas regras e práticas congeladas no tempo.
A tarefa agora, portanto, não é simplesmente defender o sistema que existia em 1995. É, como o relatório afirma, reparar o que está quebrado, atualizar o que está desatualizado, preservar o que funciona e adaptar a cooperação às novas realidades.
O sistema de comércio mundial está em um momento crítico, não porque a cooperação internacional importa menos do que antes, mas porque a economia global, hoje muito mais integrada, diversificada e multipolar, exige mais dele.
Referências
Felbermayr, G., Larch, M., Yotov, Y. e Yalcin, E. (2019),A Organização Mundial do Comércio aos 25 anos: Avaliando o Valor Econômico do Sistema Global de Comércio Baseado em RegrasGütersloh: Fundação Bertelsmann.
Fernandes, A. M., Kee, H. L. e Winkler, D. E. (2022), "Determinantes da Participação na Cadeia de Valor Global: Evidências Transnacionais",The World Bank Economic Review, 36(2): 329-360.
Jakubik, A. e Piermartini, R. (2023), "Como os Compromissos da OMC Reduzem a Incerteza",European Economic Review, 157: 104495.